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n. 8 - 18 Aprile 2008

TAR Puglia Lecce sez. I 5/3/2008 n. 733

Legge n. 287/1991 - somministrazione di alimenti e bevande - proroga del termine di centottanta giorni per l'attivazione dell'esercizio

(omissis)
Svolgimento del processo
In data 24 luglio 2006, il sig. C. chiedeva al Comune di Gallipoli il rilascio di una autorizzazione amministrativa, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 287 del 1991, per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande.
L'istanza veniva accolta con provvedimento n. 42522 del 6 ottobre 2006, adottato dal dirigente del settore "Polizia urbana ed amministrativa" del predetto Comune.
Lo stesso ufficio, in data 16 maggio 2007, comunicava all'interessato l'avvio del procedimento di revoca dell'autorizzazione in parola, atteso che l'esercizio pubblico non era stato attivato nel termine, legalmente previsto, di centottanta giorni.
Il sig. C. chiedeva allora la concessione di una proroga, a fronte di motivi tecnici che gli avevano di fatto impedito di terminare i necessari lavori di adeguamento e ristrutturazione dei locali in cui doveva svolgersi la prevista attività.
Tale proroga veniva accordata, con atto in data 12 giugno 2007, sino al 24 luglio 2007.
Terminati i lavori, il sig. C. si attivava (12 luglio) per ottenere, dal Comune stesso, l'autorizzazione di agibilità ed usabilità, nonché il parere igienico sanitario, il primo dei quali perveniva tuttavia (25 luglio) oltre il termine ultimo fissato dall'atto di proroga (24 luglio).
Nonostante una nuova istanza di proroga, alla cui base si poneva proprio l'esigenza di acquisire le ultime necessarie autorizzazioni, il Comune riavviava in data 1° agosto 2007 il procedimento di revoca che, dopo il rigetto delle osservazioni presentate ai sensi dell'art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 veniva definitivamente adottata in data 10 agosto 2007 con il provvedimento indicato in epigrafe.
L'interessato proponeva dunque ricorso deducendo i seguenti motivi:
1) eccesso di potere, in quanto l'amministrazione avrebbe illegittimamente omesso di valutare i presupposti per la concessione di una nuova proroga;
2) violazione di legge, dato che: da un lato, l'amministrazione avrebbe revocato una autorizzazione in realtà non ancora rilasciata; dall'altro lato, la stessa amministrazione ha ritenuto che l'art. 4 della legge n. 281 del 1991 va interpretato nel senso di poter concedere una unica proroga, oltre i centottanta giorni previsti, per l'attivazione dell'esercizio autorizzato.
Con decreto presidenziale n. 787 del 23 agosto 2007, il ricorrente ha ottenuto la sospensione del provvedimento di revoca.
Si è poi costituito in giudizio il Comune di Gallipoli, il quale ha contestato nel merito la fondatezza del ricorso.
Con ordinanza di questo tribunale amministrativo n. 805 del 5 settembre 2007, è stata infine confermata la sospensione già accordata con il richiamato decreto presidenziale.
Alla pubblica udienza del 6 febbraio 2008, su richiesta di parte la causa è infine passata in decisione.

Motivi della decisione
1. Va premesso come ci si trovi dinanzi ad una ulteriore forma di non piena attuazione di quanto previsto dall'art. 3 del decreto legge n. 223 del 2006, in materia di liberalizzazione di alcuni settori del commercio, tra cui quello della somministrazione di alimenti e bevande.
Ed infatti, se da un lato permarrebbe in ogni caso la necessità di controlli diretti ad accertare che i titolari delle rispettive autorizzazioni si attivino in tempi congrui (e ciò anche al fine di evitare possibili manovre speculative di carattere finanziario), dall'altro lato, una programmazione settoriale non più basata su "quote di mercato predefinite" (come quella in esame) potrebbe indurre le stesse amministrazioni regolatrici a non adottare ulteriormente provvedimenti di tale portata, senza la dovuta ponderazione, con modalità e tempi - simili a quelli rinvenibili nel caso di cui ci si occupa - dettati se non altro dall'esigenza di consentire urgentemente ad altri operatori del medesimo comparto di realizzare analoghe aspirazioni di natura commerciale ed imprenditoriale.
2. Fatte queste premesse di ordine generale, si affronta per motivi di carattere logico e sistematico il secondo motivo di ricorso, diretto a rilevare la violazione della legge n. 287 del 1991 per almeno due profili.
2.1. Con il primo si rileva che l'autorizzazione oggetto di revoca, in realtà, non sarebbe mai stata rilasciata. Il ricorrente non era infatti in possesso di alcun atto che comprovasse l'esistenza di tale autorizzazione, e ciò soprattutto a causa della mancanza di tutte le necessarie (e sottese) attestazioni di carattere edilizio e sanitario.
2.2. L'assunto non può essere condiviso, dal momento che non si deve confondere il rilascio dell'autorizzazione amministrativa (avvenuta in data 6 ottobre 2006) con il rilascio del titolo autorizzatorio, che avviene dopo l'acquisizione di tutta la documentazione relativa, tra l'altro, alla conformità urbanistica, edilizia e igienico-sanitaria dei luoghi in cui deve svolgersi l'attività.
In questa direzione il termine di centottanta giorni, previsto dall'art. 4 della legge n. 287 del 1991, non può che essere rivolto a consentire all'interessato l'acquisizione di tali attestazioni, utili per ottenere definitivamente il titolo autorizzatorio ed attivare, di conseguenza, l'esercizio di somministrazione per cui tale autorizzazione è stata concessa.
Detto altrimenti, la decorrenza del termine previsto dalla legge per la concreta apertura dell'esercizio rientrerebbe nella piena disponibilità del titolare dell'autorizzazione, il quale potrebbe rinviare sine die per i più svariati motivi tale momento, limitandosi semplicemente a non attivarsi con la dovuta diligenza, presso gli organi preposti, per il rilascio degli ulteriori certificati.
Per tali considerazioni il primo profilo del secondo motivo di ricorso deve dunque essere rigettato.
3. Al contrario, l'ulteriore profilo che emerge dal secondo motivo di ricorso, con il quale si contesta all'amministrazione di non avere ritenuto accordabile, sulla base di quanto previsto dalla legge, una nuova proroga, merita di essere condiviso.
Si deve qui osservare che l'art. 4 della legge n. 287 del 1991, nel prevedere la possibilità, al ricorrere di comprovate esigenze, di prorogare se del caso il termine di centottanta giorni per l'attivazione dell'esercizio, non pone particolari limiti in tal senso, ossia in merito al numero di proroghe ammissibili, che non siano quelli ordinariamente rinvenibili nel rispetto dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità.
Appare infatti sufficiente valutare, al riguardo, la sussistenza degli stessi presupposti (comprovata necessità) che hanno dato luogo al primo atto di proroga, per poterne concedere eventualmente altri, e sempre laddove l'interessato riesca a provare la sua estraneità rispetto al verificarsi di tali eventi impeditivi.
Siffatta impostazione è rintracciabile non solo nella giurisprudenza che si è occupata di vicende pressoché analoghe (cfr. Cons. Stato, sez. V, 6 ottobre 1999, n. 1343), ma anche in quel radicato orientamento normativo (cfr. art. 8 del DM n. 527 del 1995, concernente revoca di benefici nei confronti delle imprese destinatarie di agevolazioni di cui alla legge n. 488 del 1992) per cui laddove il legislatore abbia inteso accordare una sola proroga per il compimento di talune attività da parte del privato, lo ha sancito espressamente, trattandosi pur sempre di interventi - quelli decadenziali in genere - che eccezionalmente vanno ad incidere in negativo su posizioni di vantaggio ampiamente riconosciute in capo al privato.
4. Da tale errata interpretazione della norma applicabile ne deriva, per stretta consequenzialità, l'accoglimento altresì del primo motivo di ricorso, con il quale si è invocata l'omessa valutazione dei presupposti di legge che, anche sulla base di quanto si è innanzi affermato, senz'altro ricorrevano nel caso di specie.
Ed infatti quelle medesime condizioni di "comprovata necessità", tali da consentire una ulteriore proroga, ben potevano essere ricondotte ad una attività che - singolarità del caso - doveva essere svolta proprio dal comune stesso, sebbene da altri uffici (UTC o meglio sportello unico edilizia).
Una volta ultimati, in un termine congruo (un mese esatto dall'ottenimento della proroga) i lavori di adeguamento dei locali, il ricorrente si rivolgeva infatti tempestivamente (12 luglio 2007) al comune (medesimo) per ottenere gli ultimi certificati utili all'ottenimento del titolo e procedere, in seguito, all'apertura dell'attività.
Dunque, a partire da questo momento: per un verso, poteva ritenersi che il privato avesse svolto e terminato, con la dovuta diligenza, il proprio compito (ossia terminare quanto prima i lavori e compulsare, illico et immediate, l'amministrazione competente al rilascio delle residue autorizzazioni); per altro verso, il decorso dell'ulteriore tempo sarebbe ora dipeso dalla celerità o meno - anche in termini di semplificazione e razionalizzazione - dell'azione amministrativa.
A tale particolare riguardo:
a) il certificato di agibilità (non anche quello sanitario, ma su questo punto si tornerà appresso al punto b) è stato rilasciato il 23 luglio 2007 e comunicato all'interessato il 25 luglio 2007 (dato questo non contestato dalla difesa comunale). Dunque, seppure nei termini previsti dalla legge, comunque all'indomani della scadenza del termine di proroga previsto (24 luglio 2007);
b) il responsabile dello sportello unico edilizia, organo competente, ai sensi dell'art. 5, comma 2, lettera e), del DPR n. 380 del 2001, al rilascio dei certificati di agibilità, ha del tutto omesso di acquisire, in applicazione del comma 3, lettera a), del medesimo articolo, il parere dell'ASL ai fini igienico-sanitari. In altre parole, l'interessato non era affatto tenuto a chiedere due certificati a due uffici diversi, bastando a tal fine rivolgersi ad uno solo di essi (sportello unico edilizia), e ciò in perfetta aderenza ai fondamentali principi di unicità e concentrazione dell'azione amministrativa. Dunque, se l'ufficio deputato al rilascio del certificato di agibilità avesse acquisito, nella stessa sede, anche il parere dell'ASL (come previsto per legge), il ricorrente sarebbe già stato in grado di dimostrare, a quella data, la possibilità di provvedere all'apertura dell'esercizio.
Sembra così potersi ascrivere ad un fatto (anzi, a più fatti) dell'amministrazione - quasi alla stregua di un factum principis - la circostanza per cui la mancata attivazione dell'esercizio non può essere dipesa da volontà o negligenza del ricorrente.
Conclusivamente, ricorrevano altresì in tale fase del procedimento i presupposti (ossia, comprovate esigenze dovute ad una attività che doveva essere svolta dalla PA, nonché assenza di colpa in capo al privato) per concedere un ulteriore spazio di proroga al ricorrente.
5. Per tutte le ragioni sopra evidenziate, il ricorso è fondato e va dunque accolto.
6. Data la natura delle questioni affrontate, si ritiene sussistano giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Lecce, Prima Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1293/2007, lo accoglie e, per l'effetto, annulla la determinazione dirigenziale n. 927 del 10 agosto 2007 del Comune di Gallipoli.
Spese compensate.
(omissis)

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