Tribunale Amministrativo Regionale Piemonte sez.II 10/6/2010 n. 2743
Comunicazione di avvio del procedimento ad istanza di parte

Procedimento amministrativo – Procedimenti ad istanza di parte – Comunicazione di avvio del procedimento – Dopo l’entrata in vigore della legge 15/2005 – Necessità – Va esclusa

Anche dopo l’entrata in vigore della legge n. 15 del 2005, “per i procedimenti iniziati ad istanza di parte, non ricorre la necessità, prevista dall'art. 7 della legge n. 241 del 1990, di comunicare l’avvio del procedimento” (cfr. ex multis TAR Toscana, sez. III, 18.1.2010 n. 38; Cons. Stato, sez. VI, 4.4.2008, n. 1430), potendo tra l’altro il riferimento contenuto alla lettera c-ter) dell’art. 8 della legge 241/1990 alla necessità di comunicare “nei procedimenti ad istanza di parte, la data di presentazione della relativa istanza” ben essere interpretato come riferito ai soggetti diversi dall’istante, dovendo quest’ultimo già essere a conoscenza della data di deposito della sua domanda.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 184 del 2006, proposto da:
LA REDANCIA COOPERATIVA SOCIALE ONLUS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberto Carapelle e Emilio Robotti, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, via San Pio V, 20;

contro

REGIONE PIEMONTE, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Eugenia Salsotto, con domicilio eletto presso la stessa in Torino, piazza Castello, 165;

Sul ricorso numero di registro generale 545 del 2006, proposto da:
LA REDANCIA COOPERATIVA SOCIALE ONLUS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberto Carapelle e Emilio Robotti, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, via San Pio V, 20;

contro

AZIENDA SANITARIA LOCALE A.S.L. N. 16 MONDOVI’-CEVA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Diego Poggio, con domicilio eletto presso in Torino, piazza Castello, 165;
REGIONE PIEMONTE, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Eugenia Salsotto, con domicilio eletto presso la stessa in Torino, piazza Castello, 165;

per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,

quanto al ricorso n. 184 del 2006:
- della determinazione dirigenziale Regione Piemonte - Direzione Programmazione Sanitaria - Settore Programmazione Sanitaria n. 381 del 21.11.2005 avente ad oggetto “Verifica di compatibilità ai sensi dell’art. 8 ter D. Lgs. n. 502/1992 e s.m.i. Relativamente alla realizzazione di una comunità terapeutica per minori da n. 10 posti letto, presso il Comune di Montezemolo”;
- di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso, conseguente o collegato al provvedimento impugnato.
quanto al ricorso n. 545 del 2006:
- del diniego di autorizzazione al funzionamento di una Comunità Terapeutica per minori ai sensi della D.G.R. n. 41-12003 del 15.3.2004 da parte della Azienda Sanitaria Locale ASL 16 Mondovì - Ceva - Servizio Assistenza Sanitaria Territoriale Distretto di Ceva - Prot. n. 0006163 del 03.03.2006 e di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente o collegato al provvedimento impugnato;
- della Determinazione Dirigenziale Regione Piemonte - Direzione Programmazione Sanitaria - Settore Programmazione Sanitaria N. 381 del 21.11.2005 avente ad oggetto “Verifica di compatibilità ai sensi dell’art. 8 ter D. Lgs. n. 502/1992 e s.m.i. Relativamente alla realizzazione di una comunità terapeutica per minori da n. 10 posti letto, presso il Comune di Montezemolo” impugnata dall’esponente con ricorso pendente R.G. n. 184/06 nanti codesto Tribunale Amministrativo.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Piemonte e dell’Azienda Sanitaria Locale n. 16 di Mondovì-Ceva;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2010 la dott.ssa Ofelia Fratamico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 20/01/2006 La Redancia Cooperativa Sociale Onlus impugnava la determinazione dirigenziale della Regione Piemonte - Direzione Programmazione Sanitaria - Settore Programmazione Sanitaria - n. 381 del 21/11/2005, avente ad oggetto la “verifica di compatibilità, ai sensi dell’art. 8 ter d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i., relativamente alla realizzazione di una comunità terapeutica per minori da n. 10 posti letto presso il Comune di Montezemolo”, con la quale la Regione Piemonte aveva espresso il suo parere sfavorevole alla creazione della struttura; con lo stesso atto la ricorrente chiedeva al Tribunale di condannare l’Amministrazione intimata al risarcimento del danno da determinarsi in corso di giudizio.
A sostegno delle proprie domande La Redancia Cooperativa Sociale Onlus deduceva 1) di aver presentato il 5/08/2004 alla ASL n. 16 di Mondovì – Ceva istanza di autorizzazione al funzionamento di una comunità terapeutica per minori con problemi psichiatrici denominata “Gassa D’Amante”, sita in Montezemolo (CN) Loc. Fontanette 3; 2) di essersi adeguata a tutte le prescrizioni impartite dalla ASL attraverso la Commissione di Vigilanza sulle Istituzioni e sui Presidi Socio Sanitari, ottenendo da tale organo parere positivo all’autorizzazione richiesta ed al progetto terapeutico complessivo della struttura; 4) di avere, nonostante ciò, ricevuto il parere contrario della Regione Piemonte.
Alla luce di tali fatti la cooperativa ricorrente lamentava violazione di legge e, in particolare, violazione degli artt. 1, 7 e 8 l. n. 241/90 e degli artt. 1, 13 e 14 L. R. Piemonte n. 7/2005; violazione degli artt. 1, 2 e 10 bis l. n. 241/90 e degli artt. 1, 6 e 15 L. R. Piemonte n. 7/2005; violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 1 e 2 l. n. 241/90 e degli artt 1 e 6 L. R. Piemonte n. 7/2005; eccesso di potere per insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione e/o difetto di istruttoria, illogicità manifesta e/o errore di fatto sui presupposti del provvedimento, violazione di legge, violazione degli artt. 8 bis e 8 ter d.lgs. n. 502/92, del D.P.R. 14/01/1997, del D.P.R. 23/07/1998, del D.P.R. 10/11/1999, del D.P.R. 23/05/2003, della D.C.R. 357 – C.R. 1370 del 28/01/1997, della D.G.R. n. 32 – 29522 del 1/03/2000 e della D.G.R. 41 – 12003 del 15/03/2004; violazione degli artt. 32, 33, 38, 41, 43 e 97 Cost., violazione dell’art. 8 bis d.lgs. n. 502/92, eccesso di potere per irragionevolezza manifesta e contraddittorietà dell’atto impugnato.
Con ricorso notificato il 4/05/2006 la medesima cooperativa impugnava nuovamente il parere sfavorevole della Regione, insieme al diniego di autorizzazione al funzionamento della comunità terapeutica per minori emesso dall’Azienda Sanitaria Locale n. 16 Mondovì - Ceva, Servizio Assistenza Sanitaria Territoriale Distretto di Ceva - il 3/03/2006, per gli stessi motivi già formulati avverso il provvedimento della Regione, avanzando richiesta di sospensione in via cautelare del secondo atto e chiedendo al Tribunale la riunione dei due giudizi (RG. n. 184/06 e RG. n. 545/06).
Il 24/05/2006 la ricorrente presentava istanza di sospensione anche in relazione alla determinazione Regionale del 21/11/2005.
Con atti depositati il 29/05/2006 ed il 7/06/2006 si costituiva nei due giudizi la Regione Piemonte, chiedendo al Tribunale di rigettare le istanze cautelari e di respingere i ricorsi, in quanto inammissibili e/o irricevibili e, in ogni caso, infondati.
Il 29/05/2006 si costituiva nel secondo giudizio anche l’Azienda Sanitaria Locale n. 16 di Mondovì - Ceva, deducendo l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza delle pretese avversarie.
Con le ordinanze n. 305/06 e 306/06 dell’ 8/06/2006 il Tribunale rigettava le richieste di sospensiva, ritenendole carenti quanto meno, “del periculum in mora, atteso che il danno prospettato dalla cooperativa ricorrente … (era) di natura esclusivamente patrimoniale e comunque non presenta(va) carattere di gravità ed irreparabilità”.
Con ulteriori memorie le parti ribadivano le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.
Con atto depositato il 16/04/2010 si costituiva nel giudizio RG n. 545/06 l’Azienda Sanitaria Locale CN1, succeduta in base al Decreto del Presidente della Giunta Regionale del 17/12/2007 n. 84, “in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, di qualunque genere” all’Unità Sanitaria Locale n. 16.
All’udienza pubblica del 28/04/2010 le due cause venivano, infine, trattenute in decisione.

DIRITTO

Deve essere disposta, in primo luogo, la riunione del procedimento RG. n. 545/06 alla causa RG. n. 184/06, preventivamente instaurata, vista la connessione oggettiva e soggettiva tra i due giudizi, nei quali La Redancia Cooperativa Sociale Onlus ha proposto contro il parere negativo della Regione e contro il conseguente diniego di autorizzazione della ASL n. 16 i medesimi motivi.
Con il primo motivo la cooperativa ricorrente ha lamentato l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento ex art. 7 l. n. 241/90 e “dei contenuti previsti dall’art. 8 della suddetta legge”.
Tali censure non sono fondate e devono essere rigettate: come evidenziato dalla prevalente giurisprudenza, anche dopo il 2005, “Per i procedimenti iniziati ad istanza di parte, non ricorre la necessità, prevista dall'art. 7, l. n. 241 del 1990, di comunicare l'avvio del procedimento” (cfr. ex multis T.A.R. Toscana, Sez. III, 18/01/2010 n. 38; Cons. St. Sez. VI, 4/04/2008 n. 1430), potendo tra l’altro il riferimento contenuto alla lettera c) ter dell’art. 8 della l. n. 241/90 alla necessità di comunicare “nei procedimenti ad istanza di parte, la data di presentazione della relativa istanza …” ben essere interpretato come riferito ai soggetti diversi dall’istante, dovendo quest’ultimo già essere a conoscenza della data di deposito della sua domanda.
A ciò si aggiunge il fatto che la cooperativa ricorrente abbia potuto in concreto partecipare attivamente, nonostante le pretese omissioni dell’Amministrazione in punto di comunicazioni, alle varie fasi del procedimento, rappresentando le proprie ragioni e facendo pervenire tempestivamente le proprie osservazioni.
In tal caso, l'eventuale incompletezza delle indicazioni di cui all’art. 8 l. n. 241/90 potrebbe, tutt'al più, comportare una mera irregolarità del procedimento, senza inficiare la legittimità degli atti finali. Le norme poste a tutela della partecipazione al procedimento, infatti, come affermato da costante giurisprudenza, “non possono essere interpretate secondo canoni meramente formalistici, perché altrimenti si tradirebbero i fondamentali criteri della economicità e della efficacia che, secondo i principi enunciati all'art. 1, l. n. 241 del 1990, devono improntare l'azione amministrativa”. (T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 10/10/2002 , n. 6254).
Con il secondo motivo la cooperativa interessata ha, poi, dedotto la violazione da parte dell’Amministrazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90, per il mancato invio del preavviso di rigetto della sua istanza di autorizzazione.
Anche tale argomentazione non può essere condivisa: da un lato, infatti, la ricorrente non ha in alcun modo specificato nel ricorso gli ulteriori elementi, diversi da quelli già dedotti nel corso del procedimento che, se preavvisata dell’orientamento dell’Amministrazione teso ad emettere un parere sfavorevole e poi il rigetto sulla sua domanda, avrebbe addotto a sostegno del proprio progetto, dall’altro le ragioni ostative al rilascio dell’autorizzazione in parola (contiguità dell’edificio prescelto con un’altra struttura di comunità terapeutica per adulti e posizione decentrata rispetto ai principali servizi) – peraltro, almeno in parte corrispondenti ad elementi vincolati per l’Amministrazione, visto quanto previsto dalla D.G.R. 41-12003 del 15/03/2004 per cui “non è consentita la coesistenza di più di una struttura residenziale o nello stesso edificio o in edifici tra loro collegati – risultano essere state comunque comunicate alla richiedente o portate alla sua attenzione prima dell’adozione del parere negativo della Regione e del provvedimento della ASL del 3/03/2006 (cfr. docc. n. 5 e 6 di parte ricorrente).
Da qui l’ininfluenza dell’omessa comunicazione del preavviso di rigetto sulla validità dei provvedimenti impugnati.
Parimenti non meritevole di accoglimento è il terzo motivo di ricorso, relativo al mancato rispetto da parte dell’Amministrazione del termine di conclusione del procedimento, non in grado di inficiare la legittimità del provvedimento finale.
Con il quarto motivo La Redancia Cooperativa Sociale Onlus ha affermato la violazione da parte della Regione degli artt. 8 bis e 8 ter d.lgs. n. 502/92, della normativa statale successiva in materia di autorizzazione alle strutture sanitarie e dei principi dettati in numerosi atti regionali circa gli elementi sui quali la Regione avrebbe dovuto basare il suo parere, nonché un eccesso di potere per insufficienza e contraddittorietà della motivazione, difetto di istruttoria, illogicità manifesta ed errore di fatto sui presupposti del provvedimento.
Anche tali argomentazioni non possono essere condivise, in quanto le valutazioni espresse dalla Regione nel parere del 24/11/2005, frutto peraltro di una lunga e complessa istruttoria, circa l’ineliminabilità della contiguità con la struttura residenziale psichiatrica per adulti e la localizzazione territoriale decentrata e poco accessibile (problemi già evidenziati dal Gruppo di Lavoro Regionale di Neuropsichiatria Infantile) appaiono rientrare tra le questioni relative al “fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, (da verificare) anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture” affidate dal comma 3 dell’art. 8 ter d.lgs. n. 502/92 proprio alla competenza regionale.
Né alcuna incongruenza può essere riscontrata tra la necessità di sviluppare un servizio come quello in questione nel territorio della provincia di Cuneo, sprovvisto di un centro terapeutico del genere, ed il giudizio di inidoneità della struttura progettata dalla cooperativa interessata, in quanto giudicata dagli organi competenti priva dei requisiti necessari.
La mancata integrazione delle caratteristiche richieste dalla normativa statale e regionale per l’apertura e per il funzionamento della comunità terapeutica per minori così come ideata dalla ricorrente rende, inoltre, infondate anche le censure di lesione del diritto di intraprendere iniziative imprenditoriali (che non possono comunque svolgersi in contrasto con l’utilità sociale, cfr. art. 41 Cost.) come pure quelle di lesione del diritto alla salute dei cittadini, che non può evidentemente che essere salvaguardato attraverso strutture dotate di tutti i requisiti di legge e debitamente autorizzate.
Alla luce delle argomentazioni che precedono i ricorsi proposti, per i medesimi motivi, avverso il parere negativo espresso il 21/11/2005 dalla Regione Piemonte sulla compatibilità ai sensi dell’art. 8 ter d.lgs. n. 502/92 della Comunità terapeutica per minori da realizzare presso il Comune di Montezemolo ed avverso il diniego di autorizzazione dell’ASL n. 16 del 3/03/2006 devono essere respinti, con conseguente rigetto anche delle domande di risarcimento del danno.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Seconda
- rigetta il ricorso proposto contro il parere negativo espresso il 21/11/2005 dalla Regione Piemonte sulla compatibilità ai sensi dell’art. 8 ter d.lgs. n. 502/92 della Comunità terapeutica per minori da realizzare presso il Comune di Montezemolo;
- rigetta il ricorso proposto avverso il diniego di autorizzazione dell’ASL n. 16 del 3/03/2006;
- rigetta le domande di risarcimento del danno;
- condanna la cooperativa ricorrente alla rifusione in favore della Regione Piemonte e della Azienda Sanitaria Locale CN1 delle spese di lite, liquidate in complessivi e 1.000,00 oltre accessori di legge per ciascuno.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2010 con l'intervento dei Signori:
Giuseppe Calvo, Presidente
Ofelia Fratamico, Referendario, Estensore
Manuela Sinigoi, Referendario

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/06/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO