Tribunale Amministrativo Regionale Piemonte sez.II 10/6/2010 n. 2741
Revoca degli assessori

1. Enti locali – Assessori comunali – Nomina e revoca – Natura giuridica – Atti politici – Esclusione
2. Enti locali – Assessori comunali – Nomina e revoca – Sindacato giurisdizionale – Limiti
3. Enti locali – Assessori comunali – Decreto di revoca – Illegittimità – Fattispecie

1. Gli atti di nomina e di revoca degli assessori comunali non possono farsi rientrare nella nozione degli “atti politici”, per i quali l’art. 31 del r.d. 1054/1924 (a norma del quale il ricorso giurisdizionale “non è ammesso se trattasi di atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico”) non consente l’impugnazione giurisdizionale (Cons. Stato, sez. V, n. 209/2007). In disparte la questione della perdurante applicabilità di quest’ultima norma nell’ordinamento costituzionale, infatti, gli atti di che trattasi non possono essere definiti come “espressione della libertà (politica) commessa dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili a questo inerenti” (così la definizione di “atti politici” offerta dalla citata dec. del Cons. Stato, n. 209/2007). Non si tratta, invero, di atti “liberi nei fini” (caratteristica propria degli “atti politici”), ma di veri e propri atti amministrativi, pur espressione di ampia discrezionalità, i quali sono funzionalizzati ai fini previsti dalla legge.
2. Gli atti posti in essere dal sindaco non possono essere considerati “liberi nei fini” e, per ciò solo, sottratti al sindacato giurisdizionale di legittimità. Ciò, in particolare, va ritenuto nel caso degli atti che il sindaco compie in ordine alla composizione della giunta, ossia per la nomina e la revoca degli assessori che la compongono. Sindaco e giunta, infatti, sono chiamati a collaborare strettamente per assicurare il “governo del Comune”, ossia per realizzare una ben precisa finalità che la legge sottopone ad entrambi. Gli atti di nomina e di revoca degli assessori, pertanto, sono sostanzialmente rivolti al miglioramento della compagine di governo del comune e, quindi, in ultima analisi, al miglioramento dell’amministrazione dell’ente locale: essi, in quanto tali, sono sottoposti al controllo da parte dell’organo elettivo, ai sensi dell’art. 46, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000. Deve quindi concludersi che gli atti di nomina e di revoca degli assessori comunali non rientrano nella categoria degli “atti politici”, come tali sottratti al sindacato di legittimità, ma mantengono la natura di atti amministrativi pur essendo denotati da ampia discrezionalità, non diversamente dai c.d. “atti di alta amministrazione”. Essi sono quindi sottoponibili al sindacato giurisdizionale in ossequio alla norma generale di cui all’art. 113 Cost., quantomeno entro gli stretti ambiti di un giudizio di non manifesta irragionevolezza o arbitrarietà (cfr., analogamente, di recente, Cons. Stato, sez. V, n. 3646/2009; TAR Campania, Napoli, sez. I, n. 2890/2009).
3. È illegittimo il decreto di revoca della nomina ad assessore comunale intervenuto solo sette giorni dopo il decreto che aveva conferito l’incarico di assessore, senza che, in nessun atto formale, sia mai stato esplicitato il motivo che ha determinato un così repentino cambio di rotta. Si legge, infatti, nel decreto di revoca che l’interessato avrebbe compiuto “alcuni comportamenti” i quali “si pongono in aperto contrasto con la forza politica che lo ha espresso”. In cosa siano consistiti tali “comportamenti”, però, non è dato conoscere: essi non sono specificati né nel decreto di revoca, né nella nota del presidente del circolo territoriale di partito richiamata nel provvedimento del Sindaco, né finanche nelle memorie che l’amministrazione ha depositato in giudizio. Ne deriva il forte sospetto di sviamento dell’atto dall’interesse pubblico, nel senso che la revoca è stata adottata non per realizzare un miglioramento della compagine di governo dell’ente locale (in connessione con il venir meno del “rapporto fiduciario” tra il sindaco e l’assessore), ma unicamente per conseguire l’“eliminazione politica” dell’assessore. Quest’ultimo, in effetti, come conseguenza dei due decreti di nomina e di revoca adottati dal sindaco, e senza che mai gli sia stato contestato, in concreto, alcun comportamento tale da giustificare il venir meno del rapporto fiduciario, è stato, di fatto, allontanato da qualsiasi funzione di amministratore dell’ente locale (posto che egli, in quanto nominato assessore, si era dovuto dimettere, ex lege, dalla carica di consigliere comunale).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 970 del 2004, proposto da:
BERTANI FRANCO PIERO, rappresentato e difeso dagli avv. Alessandro Anedda e Maria Ribaldone, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Torino, via Ponza, 3;

contro

COMUNE DI ARONA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Riccardo Montanaro, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via del Carmine, 2;

per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,

del decreto di revoca nomina di assessore, n. 19, prot. 16892 assunto dal Sindaco del Comune di Arona in data 20.05.2004 e notificato in pari data alle ore 13,10 e di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o conseguente.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune Arona;
Viste le memorie difensive dell’amministrazione resistente;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 maggio 2010 il dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il sig. Franco Piero Bertani, a seguito della consultazione elettorale per le amministrative comunali del 26 maggio 2002, è stato eletto consigliere comunale del Comune di Arona (Comune con più di 15.000 abitanti) nella lista n. 10 “Alleanza Nazionale”.
Successivamente, con decreto n. 17 del 13 maggio 2004, il Sindaco del Comune di Arona ha nominato il sig. Bertani alla carica di assessore, attribuendogli “attività di collaborazione” nei settori dell’informatica, della comunicazione, del catasto, del demanio, del patrimonio, delle attività economiche produttive e dei plateatici.
Pochi giorni dopo, con decreto n. 19 del 20 maggio 2004, il Sindaco ha tuttavia revocato la nomina ad assessore del sig. Bertani, richiamando una nota del Presidente del Circolo territoriale di “Alleanza Nazionale” di Arona, prot. n. 16763 del 19 maggio 2004, nella quale così si affermava: “essendo venuti a conoscenza di alcuni comportamenti tenuti dal sig. Franco Bertani, che si pongono in aperto contrasto con la forza politica che lo ha espresso e che sono tali da non consentire più la rappresentatività all’interno della Giunta e della maggioranza, si chiede formalmente di adottare i provvedimenti necessari a salvaguardare l’unità e la linea politica della maggioranza”. Il decreto di revoca, sul punto, aggiunge di ritenere che “i comportamenti richiamati nella sopraccitata lettera ed espressi verbalmente al sottoscritto Sindaco siano tali da non consentire la permanenza del rapporto di natura fiduciaria che sta alla base dell’incarico conferito”.

2. Avverso il decreto di revoca della nomina alla carica di assessore il sig. Bertani ha proposto rituale ricorso dinnanzi a questo TAR, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare anche inaudita altera parte.
Premette il ricorrente che, a seguito della nomina ad assessore, egli “è stato revocato anche da Consigliere Comunale” in quanto, ai sensi dell’art. 64 del d.lgs. n. 267 del 2000, nei Comuni con più di 15.000 abitanti la carica di assessore è incompatibile con quella di consigliere comunale.
In diritto, il ricorso è affidato a tre motivi di gravame.
Con il primo motivo si fa valere “Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di interesse pubblico e/o sviamento dall’interesse pubblico”: il provvedimento impugnato avrebbe perseguito “interessi privati” individuabili “in ragioni che pur non emergendo dall’atto investono accordi di sottobosco intervenuti tra il firmatario dell’atto ed il responsabile politico locale di Alleanza Nazionale”, accordi miranti “ad escludere dalla vita politica cittadina il ricorrente”.
Con il secondo motivo si deduce l’insussistenza “e/o falsità” dei presupposti dell’atto nonché la sua “carenza di motivazione”.
Con il terzo motivo, infine, si deduce l’illogicità e la contraddittorietà del comportamento del Sindaco il quale ha revocato l’incarico di assessore pur avendolo conferito solo 7 giorni prima, con ciò anche determinando, a danno del ricorrente, “un fattore ingiustificato ed irrazionale di discriminazione”.

3. Con decreto n. 819 del 2004 il Presidente di questa Sezione ha respinto la domanda di misure cautelari presidenziali ritenendo non sussistente il presupposto dell’estrema gravità ed urgenza.

4. Si è costituito in giudizio, con memoria di stile, il Comune di Arona, in persona del Sindaco pro tempore, depositando documenti e chiedendo il rigetto del ricorso.
Con memoria difensiva depositata in prossimità della discussione dell’incidente cautelare, il Comune ha replicato ai motivi di ricorso. In punto di fatto, l’amministrazione resistente evidenzia che l’impugnata decisione del Sindaco ha preso le mosse dall’accadimento di “fatti coinvolgenti il nuovo Assessore”, valutati negativamente dalla direzione locale di “Alleanza Nazionale”, tali da far venire meno il “rapporto di fiducia tra il sig. Bertani ed il suo partito di appartenenza”. Dovendo quindi “superare un contrasto politico che poteva riflettersi direttamente sulla fiducia all’intera Amministrazione”, il Sindaco ha revocato l’incarico di assessore proprio in considerazione della “cessazione del rapporto fiduciario” con quest’ultimo.
In diritto, l’amministrazione resistente si richiama all’art. 46, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, a norma del quale “Il sindaco e il presidente della provincia possono revocare uno o più assessori, dandone motivata comunicazione al consiglio”. Unico presupposto per la revoca sarebbe unicamente “la motivazione della comunicazione data al Consiglio”, rappresentando la nomina e la revoca degli assessori comunali “una esplicazione della funzione di indirizzo politico-amministrativo posta in capo al Sindaco, quale vertice e responsabile dell’amministrazione del Comune”. Tali atti, in particolare, costituirebbero “atti politici, liberi nei fini e, in quanto tali, non sindacabili in sede di valutazione giurisdizionale se non per il solo canone della indicazione di una motivazione nell’atto di comunicazione al Consiglio”.

5. Con ordinanza n. 895 del 2004 questo TAR, ad un primo sommario esame, ha respinto la domanda di sospensione cautelare, osservando che, “visto il carattere strettamente fiduciario che connota il rapporto tra il sindaco e gli assessori da lui nominati e revocati, il provvedimento impugnato è da ritenersi sorretto da idonea motivazione”.

6. In prossimità della pubblica udienza di discussione, il Comune di Arona ha depositato una memoria con la quale ha insistito per il rigetto del ricorso.
L’amministrazione resistente, in particolare, eccepisce la sopravvenuta carenza di interesse in capo al ricorrente, posto che “la maggioranza che aveva sostenuto la nomina ad assessore del ricorrente, Signor Franco Piero Bertani, è attualmente all’opposizione”, sicché il ricorrente, anche a seguito dell’annullamento dell’atto impugnato, “non potrebbe comunque essere reintegrato nella carica di assessore”.
Nel merito, l’amministrazione riproduce le argomentazioni già sostenute con la precedente memoria difensiva, ribadendo che l’atto di revoca è stato adottato “in seguito a fatti coinvolgenti il nuovo Assessore” e “valutati negativamente” sia dalla direzione locale di “Alleanza Nazionale” sia dal Sindaco, con conseguente “venir meno del rapporto di fiducia”.

7. Alla pubblica udienza del 26 maggio 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Viene all’attenzione del Collegio il ricorso con il quale il sig. Bertani, già eletto alla carica di consigliere comunale del Comune di Arona (NO) e nominato assessore con decreto del Sindaco del 13 maggio 2004, si duole dell’illegittimità del successivo decreto sindacale, n. 19 del 20 maggio 2004, con il quale gli è stata revocata la nomina ad assessore.
Le censure sviluppate dal ricorrente contestano, sotto varie forme, l’eccesso di potere asseritamente commesso con il decreto di revoca, sia sotto il profilo dello sviamento dall’interesse pubblico, sia sotto il profilo della genericità e dell’insufficienza della motivazione addotta dal Sindaco, sia infine sotto il profilo della illogicità e contraddittorietà del comportamento del Sindaco (il quale ha dapprima nominato assessore il ricorrente e poi lo ha revocato nel giro di soli sette giorni).

2. Deve preliminarmente essere disattesa l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, formulata dall’amministrazione resistente con la memoria depositata il 14 maggio 2010.
Se è vero, infatti, che un ipotetico annullamento del decreto di revoca non potrebbe ormai conseguire l’effetto di reintegrare il ricorrente nella carica di assessore (posto che, come riferito in giudizio dall’amministrazione, la coalizione di maggioranza che, all’epoca dei fatti, aveva sostenuto la nomina ad assessore del sig. Bertani si trova oggi all’opposizione), è anche vero, però, che un interesse a ricorrere concreto ed attuale tuttora residua in capo al ricorrente, quantomeno sotto una duplice prospettiva.
In primo luogo, non vi è dubbio che – qualora conseguisse l’annullamento del decreto di revoca – il sig. Bertani potrebbe successivamente agire per ottenere gli arretrati delle indennità pertinenti alla carica di assessore (in ipotesi) illegittimamente revocata.
In secondo luogo, non è da escludere un rilevante interesse morale in capo al ricorrente, tuttora attuale, volto ad ottenere una pronuncia che, qualora fosse riconosciuta l’illegittimità del comportamento del Sindaco, renderebbe giustizia del “discredito” che egli ha subito all’epoca dei fatti a causa della circostanza di essere stato revocato (peraltro, a così breve distanza di tempo dalla nomina). Tale rilevante interesse morale, nella specie, è sicuramente evincibile da quanto argomentato nel ricorso, dove l’istante ha – tra l’altro – evidenziato proprio la situazione di “discredito” che la vicenda, nel suo complesso, ha gettato nei suoi confronti, avendo essa ricevuto “ampio risalto nell’ambito locale destando scalpore e sconcerto tra la popolazione”.

3. Nel merito, il ricorso è fondato.

3.1. Giova premettere che, come recentemente sostenuto dal Consiglio di Stato (sez. V, dec. n. 209 del 2007), gli atti di nomina e di revoca degli assessori comunali non possono farsi rientrare nella nozione degli “atti politici”, per i quali l’art. 31 del r.d. n. 1054 del 1924 (a norma del quale il ricorso giurisdizionale “non è ammesso se trattasi di atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico”) non consente l’impugnazione giurisdizionale.
In disparte la questione della perdurante applicabilità di quest’ultima norma nell’ordinamento costituzionale, infatti, gli atti di che trattasi non possono essere definiti come “espressione della libertà (politica) commessa dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili a questo inerenti” (così la definizione di “atti politici” offerta dalla citata dec. del Cons. di Stato, n. 209 del 2007). Non si tratta, invero, di atti “liberi nei fini” (caratteristica propria degli “atti politici”), ma di veri e propri atti amministrativi, pur espressione di ampia discrezionalità, i quali sono funzionalizzati ai fini previsti dalla legge.
Peraltro, anche a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, avvenuta con legge cost. n. 3 del 2001, con la quale è stato inaugurato un sistema istituzionale caratterizzato da una pluralità di ordinamenti giuridici integrati, ma autonomi, è stato ribadito che il principio della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione (art. 113 Cost.) ha portata generale e coinvolge, in linea di principio, tutte le amministrazioni anche di rango elevato e di rilievo costituzionale (Cons. Stato, dec. n. 209 del 2007, cit.). Le deroghe a simile principio, di conseguenza, debbono essere ancorate a norme di carattere costituzionale, tanto è vero che nel nostro attuale sistema di garanzie persino gli atti legislativi del Parlamento nazionale e delle Regioni sono soggetti ad un sindacato giurisdizionale, sia pure circoscritto e riservato ad un Giudice di particolare natura quale la Corte Costituzionale. Non sono quindi, per i loro caratteri intrinseci, soggetti a controllo giurisdizionale solo un numero estremamente ristretto di atti in cui si realizzano scelte di specifico rilievo costituzionale e politico; atti che non sarebbe corretto qualificare come amministrativi e in ordine ai quali l'intervento del Giudice determinerebbe un'interferenza del potere giudiziario nell'ambito di altri poteri (vd. Cons. Stato, n. 209 del 2007, cit.; Cassaz., sez. un., sent. n. 11623 del 2006).
Nello specifico dell’organizzazione dell’Ente locale Comune, deve rilevarsi che, in base all’art. 48 del d.lgs. n. 267 del 2000, la Giunta comunale, che è presieduta dal Sindaco, ha una competenza di carattere residuale, rientrando nella sua sfera di attribuzioni tutti gli atti che non siano riservati dalla legge al Consiglio comunale o che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco o di altri organi di decentramento. Essa, quindi, non risulta abilitata alla direzione, al massimo livello, dell’amministrazione comunale, spettando per converso alla competenza del Consiglio comunale, ossia dell’organo elettivo, le funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo nonché il compimento degli “atti fondamentali” concernenti l’amministrazione ed, in generale, la vita dell’Ente locale (art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000; si vd., di recente, Cons. Stato, sez. IV, n. 6358 del 2007; sez. V, n. 7058 del 2005).
A ciò deve aggiungersi che il Sindaco – non diversamente, peraltro, dallo stesso Consiglio comunale e dalla Giunta – non è un organo di rilievo costituzionale (come, viceversa, il Presidente della Regione, le cui prerogative e le cui funzioni sono stabilite dall’art. 121, comma 4, Cost.), ma è solo l’organo che la legge pone al vertice dell’esecutivo del Comune (art. 47, comma 1, d.lgs. n. 267 del 2000), essendo complessivamente responsabile dell’amministrazione comunale (art. 50, comma 1, d.lgs. n. 267 del 2000).
Dai rilievi che precedono risulta, quindi, confermato che gli atti posti in essere dal Sindaco non possono essere considerati “liberi nei fini” e, per ciò solo, sottratti al sindacato giurisdizionale di legittimità. Ciò, in particolare, va ritenuto nel caso – che in questa sede ha rilevanza – degli atti che il Sindaco compie in ordine alla composizione della Giunta, ossia per la nomina e la revoca degli assessori che la compongono. Sindaco e Giunta, infatti, sono chiamati a collaborare strettamente per assicurare il “governo del Comune”, ossia per realizzare una ben precisa finalità che la legge sottopone ad entrambi. Gli atti di nomina e di revoca degli assessori, pertanto, sono sostanzialmente rivolti al miglioramento della compagine di governo del Comune e, quindi, in ultima analisi, al miglioramento dell’amministrazione dell’Ente locale: essi, in quanto tali, sono sottoposti al controllo da parte dell’organo elettivo, ai sensi dell’art. 46, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000.
Deve quindi concludersi che gli atti di nomina e di revoca degli assessori comunali non rientrano nella categoria degli “atti politici”, come tali sottratti al sindacato di legittimità, ma mantengono la natura di atti amministrativi pur essendo denotati da ampia discrezionalità, non diversamente dai c.d. “atti di alta amministrazione”. Essi sono quindi sottoponibili al sindacato giurisdizionale in ossequio alla norma generale di cui all’art. 113 Cost., quantomeno entro gli stretti ambiti di un giudizio di non manifesta irragionevolezza o arbitrarietà (cfr., analogamente, di recente, Cons. Stato, sez. V, n. 3646 del 2009; TAR Campania, Napoli, sez. I, n. 2890 del 2009).

3.2. Sulla base di quanto fin qui detto, coglie nel segno il terzo motivo di gravame, mediante il quale il ricorrente ha dedotto il vizio di eccesso di potere, sotto il profilo della illogicità e/o irragionevolezza del provvedimento impugnato, il quale è intervenuto a revocare la carica di assessore conferita al ricorrente pochi giorni dopo il suo conferimento e senza che fossero indicate le reali motivazioni che hanno condotto, nel caso di specie, a siffatta determinazione.
Pur di fronte all’ampia discrezionalità della quale gode il Sindaco nella scelta degli assessori – discrezionalità che è governata dall’esistenza di un rapporto fiduciario con la persona che il Sindaco introduce o fa uscire dalla compagine di governo dell’Ente locale – va infatti notato che, nel caso di specie, si è proprio in presenza di un caso di manifesta irragionevolezza, come tale ridondante in sintomo di eccesso di potere commesso dal provvedimento di revoca. Quest’ultimo è intervenuto solo sette giorni dopo il decreto che aveva conferito l’incarico di assessore al ricorrente, senza che, in nessun atto formale, sia mai stato esplicitato il motivo che ha determinato un così repentino cambio di rotta.
Si legge, infatti, nel decreto di revoca che l’interessato avrebbe compiuto “alcuni comportamenti” i quali “si pongono in aperto contrasto con la forza politica che lo ha espresso”. In cosa siano consistiti tali “comportamenti”, però, non è dato conoscere: essi non sono specificati né nell’atto impugnato, né nella nota del Presidente del Circolo territoriale di “Alleanza Nazionale” richiamata nel provvedimento del Sindaco, né finanche nelle memorie che l’amministrazione resistente ha depositato nel presente giudizio. Ne deriva il forte sospetto di sviamento dell’atto dall’interesse pubblico, nel senso che la revoca è stata adottata non per realizzare un miglioramento della compagine di governo dell’Ente locale (in connessione con il venir meno del “rapporto fiduciario” tra il Sindaco e l’assessore), ma unicamente – come sostenuto nell’atto introduttivo – per conseguire l’“eliminazione politica” del sig. Bertani. Quest’ultimo, in effetti, come conseguenza dei due decreti di nomina e di revoca adottati dal Sindaco, e senza che mai gli sia stato contestato, in concreto, alcun comportamento tale da giustificare il venir meno del rapporto fiduciario, è stato, di fatto, allontanato da qualsiasi funzione di amministratore dell’Ente locale (posto che egli, in quanto nominato assessore, si era dovuto dimettere, ex lege, dalla carica di consigliere comunale).

3.3. Il decreto di revoca impugnato, pertanto, deve essere annullato.
Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando,
Accoglie
il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il decreto di “revoca nomina assessore”, n. 19 del 20 maggio 2004, del Sindaco di Arona.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente FF
Ofelia Fratamico, Referendario
Antonino Masaracchia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/06/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO