Tribunale Amministrativo Regionale Veneto 23/2/2010 n. 499
Centri di costo e fattori produttivi delle strutture sanitarie pubbliche

FATTO e DIRITTO

1) Federlab Italia premette di essere ente esponenziale che ha federato operatori della sanità privata in regime di accreditamento con il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) per la branca di patologia clinica, già costituiti in associazioni regionali; e di perseguire, tra gli scopi statutari (v. art. 2 dello Statuto –doc. 4 fasc. ric.), la promozione o la sollecitazione della emanazione o del perfezionamento di normative e di provvedimenti legislativi inerenti alla attività svolta dalla categoria a livello nazionale, e la predisposizione di proposte di legge o di provvedimenti amministrativi da presentare alle autorità competenti in sede nazionale; oltre alla promozione di iniziative finalizzate alla tutela degli interessi degli associati. La ricorrente espone di avere chiesto, con la domanda in epigrafe, ai Ministeri resistenti e alla Regione Veneto, ai sensi e per gli effetti della l. n. 241/90, “di rendere espliciti i dati relativi a centri di costo e fattori produttivi delle strutture pubbliche (che erogano prestazioni di laboratorio) anche consentendo l’accesso ai relativi atti, avendo un interesse qualificato … a verificare se alle decurtazioni tariffarie per le prestazioni di laboratorio corrispondano analoghi meccanismi di adeguamento anche per le strutture pubbliche”. Nella istanza (v. doc. 2 fasc. ric. , p. 14.), Federlab Italia precisa di “reputa(re) indispensabile, anche al fine di potersi adeguatamente esprimere in merito alla appropriatezza delle tariffe da applicare alle strutture private accreditate, effettuare un approfondito screening di centri di costo e fattori produttivi sulla scorta dei quali viene parametrata la remunerazione delle prestazioni erogate dalle strutture pubbliche…solo incrociando i dati derivanti da centri di costo e fattori produttivi delle strutture pubbliche con i valori utilizzati per pesare le tariffe da applicare alle strutture private accreditate sarà possibile avere una fotografia completa dei criteri di distribuzione delle risorse da destinare al SSN e valutarne, in definitiva, la congruità”.

Con la nota in epigrafe la Regione Veneto ha però comunicato di non poter accogliere l’istanza perché:

-la stessa è assolutamente generica e non individua i documenti in relazione ai quali si chiede l’accesso;

-difetta la indicazione dell’interesse diretto, concreto e attuale, ex art. 22, comma 1, lett. b) della l. n. 241/90, di Federlab Italia, con riferimento ai dati della realtà veneta;

-a prescindere dal fatto che la richiesta si basa su una falsa rappresentazione della realtà in ordine alle modalità di remunerazione delle prestazioni erogate dalle strutture pubbliche, non sembra interesse diretto, concreto e attuale di Federlab, tutelato dall’ordinamento, “verificare se la contrazione delle risorse da destinare al settore privato sia bilanciata da un razionale utilizzo di quelle a disposizione per le strutture pubbliche” (p. 5. istanza), e di “avere una fotografia completa dei criteri di distribuzione delle risorse da destinare al SSN e valutarne, in definitiva, la congruità” (p. 6-7 istanza);

-la richiesta appare rivolta a un controllo generalizzato dell’attività della P. A. , non consentito ex art. 24 della l. n. 241/90;

-in ogni caso la Regione dispone, coerentemente con quanto normativamente previsto, della rilevazione dei costi per livelli di assistenza (modello LA) delle strutture pubbliche, ai sensi del D. M. 16.2.2001 e, da ultimo, del D. M. 18.6.2004.

Con un unico, articolato motivo, concernente falsa applicazione degli articoli 24 e 25 della l. n. 241/90, violazione del giusto procedimento, carenza di motivazione e violazione dell’art. 8 sexies, comma 5, del d. lgs. n. 502/92, la ricorrente ha criticato il diniego sopra trascritto.

Resistono la Regione e i Ministeri intimati.

2.1.-L’Avvocatura dello Stato ha eccepito, in via preliminare e di rito, l’irricevibilità del ricorso giacchè, si sostiene, “il ricorso avrebbe dovuto essere notificato non oltre il 15 ottobre, mentre è stato notificato il 19 dello stesso mese”.

L’eccezione è manifestamente infondata e va respinta.

Correttamente l’Avvocatura osserva che il ricorso avrebbe dovuto essere notificato entro e non oltre il 15 ottobre 2009, tenuto conto della data della presentazione della domanda di accesso, della formazione del silenzio –rifiuto (e del fatto che il diniego della Regione Veneto è stato comunicato per telefax alla ricorrente il 26 agosto 2009), e della sospensione feriale dei termini.

La difesa delle amministrazioni statali indica però una data di notificazione del ricorso erronea, vale a dire il 19 ottobre 2009, data in cui il plico è pervenuto all’Avvocatura dello Stato, domiciliataria in Venezia. Bisogna invece avere riguardo, nei casi, come quello in esame, di notifica del ricorso a mezzo posta ex l. n. 53/94, alla data della consegna del plico all’ufficiale giudiziario (cfr. art. 149 c. p. c. ). Consegna del plico che è avvenuta il 14 ottobre 2009, con conseguente tempestività del ricorso.

Quanto alla rilevata inammissibilità del ricorso “per incompetenza territoriale, (dato che) la ricorrente chiede ai ministeri l’ostensione di documenti che incorporano dati relativi a prestazioni sanitarie pubbliche erogate su tutto il territorio nazionale”, con conseguente applicabilità dell’art. 3, comma 3, della l. n. 1034/71 e devoluzione della controversia al Tar del Lazio –sede di Roma, a parte il fatto che, secondo l’art. 31 della l. n. 1034/71, (che è norma tassativa e chiarissima nel suo disposto letterale – C.d.S., IV, 213/10) l’eccezione di incompetenza territoriale dev’essere mossa con istanza di regolamento di competenza notificata a tutte le parti in causa che non vi abbiano aderito, il che, nella specie, non è avvenuto, non derogando, inoltre, l’art. 25, comma 5, della l. n. 241/90, sul ricorso in materia di accesso, alla disciplina ordinaria sulla rilevabilità della incompetenza per territorio; a parte questo, la difesa di Federlab Italia ha chiarito, così definendo l’oggetto del giudizio, che la domanda di presa visione riguarda documenti elaborati e detenuti dalla Regione Veneto (v. memoria ric. , da pag. 4 a pag. 8), con conseguente, sicura applicabilità, ai fini della competenza per territorio, dell’art. 2, lett. b), n. 3, della l. n. 1034/71, e corretta instaurazione della causa avanti al Tar del Veneto.

3.-Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto, per le ragioni ed entro i limiti che saranno sotto indicati.

In primo luogo, la ricorrente ha dimostrato di essere legittimata e di avere un interesse diretto, concreto e attuale corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata all’accesso ai documenti oggetto di causa.

Come si è detto al p. 1., Federlab Italia persegue finalità statutarie coerenti con l’oggetto della domanda di accesso.

I documenti richiesti con la istanza di accesso appaiono correlati in modo diretto a una situazione giuridicamente tutelata propria di Federlab Italia, avuto riguardo, in particolare, all’esigenza, segnalata dalla ricorrente, di poter disporre di dati da utilizzare nelle sedi ove è prevista, dalla legge (v. art. 1, comma 370, della l. n. 311/04), la partecipazione procedimentale di associazioni come Federlab Italia ai fini dell’aggiornamento delle tariffe di laboratorio. In altre parole, l’interesse a conoscere documenti che contengono dati elaborati e posseduti dalla Regione è connesso all’interesse a partecipare in modo fattivo a procedimenti di revisione tariffaria.

Nella specie non si fa questione di una richiesta rivolta a un controllo generale dell’azione amministrativa in funzione di un generico rispetto della legalità. Si fa questione, invece, di una domanda di accesso strumentale rispetto alla protezione di una situazione soggettiva qualificata e differenziata. Detto altrimenti, l’interesse qualificato e differenziato, specifico e diretto, al quale risponde la domanda di accesso, è correlato alla posizione di Federlab Italia quale organismo deputato a rappresentare gli interessi degli associati ai sensi dell’art. 2 dello statuto, in particolare promuovendo e sollecitando l’emanazione o il perfezionamento di normative che riguardano l’attività svolta dalla categoria; e trova rispondenza nel perseguimento di vantaggi strumentali riferibili alla categoria degli iscritti alla associazione.

Su una fattispecie simile, relativa a un silenzio –rifiuto opposto dalla Regione Campania su una istanza, analoga a quella odierna, presentata da Federlab Italia ai sensi dell’art. 25 della l. n. 241/90, il Tar Campania -sezione V, con sentenza n. 67 del 2010, ha segnalato che i documenti richiesti (anche in quel caso si trattava dei “dati relativi ai centri di costo e ai fattori produttivi delle strutture pubbliche eroganti prestazioni di laboratorio”) sono “pertinenti e rilevanti (ai fini statutari) poiché servono a comprendere i criteri di definizione dei fattori di costo posti a base della remunerazione dei servizi resi dalle strutture pubbliche, il che consente alla Federazione ricorrente di poter valutare, “cognita causa”, nell’interesse delle imprese aderenti, se i tariffari predisposti per le imprese private accreditate con il SSN siano proporzionati e se, inoltre, le restrizioni economiche operate nei rapporti con i privati siano bilanciate da analoghe restrizioni nei confronti dei soggetti pubblici” (conf. Tar Emilia –Romagna , I, sent. n. 3034/09 che, relativamente a una fattispecie assai simile a quella odierna, ha riconosciuto in capo a Federlab Italia un interesse collettivo attinente a tutti i soci come categoria economica, interesse che si concretizza nel “verificare se sia stata operata un’equa ripartizione delle risorse tra gli operatori sanitari privati che l’ente rappresenta e le strutture pubbliche, e (se) le esigenze di risparmio e di razionalizzazione non siano state rivolte solo nei confronti delle quote di risorse assegnate agli operatori privati” preaccreditati).

Inoltre, diversamente da quanto ritiene la Regione, la domanda della Federazione non ha carattere generico e indeterminato, e non appare rivolta a un controllo generalizzato dell’attività della P. A. (e neppure, come rileva la difesa regionale, a formulare “valutazioni di politica sanitaria” sul “bilanciamento di risorse da destinare al settore privato rispetto al settore pubblico”).

Da un lato, l’oggetto della domanda appare determinato ed è comunque determinabile in modo agevole: l’istanza individua con sufficiente precisione ciò che deve essere messo a disposizione di Federlab Italia, fermo rimanendo che deve trattarsi di dati e di documenti “preesistenti e che non debbano essere appositamente formati per soddisfare la domanda di accesso della ricorrente”, “escluso un obbligo dell’amministrazione di predisporre (i documenti) allo specifico scopo di evadere la domanda di accesso”, come –in modo condivisibile- sottolinea il Tar Campania con la citata sentenza n. 67/10; e restando inteso che la Federazione, visti gli atti, individuerà i documenti di cui riterrà di chiedere l’estrazione di copia.

Dall’altro, come si è accennato sopra, anche in questo caso non si fa questione di una istanza di accesso preordinata a un controllo generalizzato dell’operato della Regione, dato che la richiesta di accesso muove, come si è visto, da un interesse qualificato, differenziato e delimitato e che non coincide con il perseguimento di finalità di verifica generale dell’attività amministrativa (conf. Tar Campania cit. , secondo cui “la domanda di accesso … risulta proporzionatamente diretta al soddisfacimento di un interesse conoscitivo concreto e attuale”).

Non appare inutile aggiungere che, come si ricava dalla documentazione prodotta in giudizio dalla ricorrente il 16 dicembre 2009, alcune amministrazioni regionali hanno risposto in modo positivo ad istanze analoghe che Federlab Italia ha presentato alle stesse

Infine, se la Regione dispone del “modello LA” di rilevazione dei costi, dovrà esibire a Federlab Italia, entro 30 giorni –anche o solo- i modelli citati, e comunque i dati e i documenti richiesti.

In conclusione, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va ordinato alla Regione Veneto, in persona del dirigente competente, l’esibizione, entro 30 giorni, decorrenti dalla comunicazione in via amministrava della presente sentenza, ovvero dalla notificazione della stessa, se eseguita anteriormente, dei documenti richiesti dalla ricorrente con la domanda di accesso sub doc. 2 fasc. ric. .

Nonostante l’esito del giudizio le spese e gli onorari possono essere integralmente compensati, avuto riguardo alla peculiarità delle questioni trattate sub 3.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto –terza sezione, definitivamente decidendo sul ricorso in epigrafe lo accoglie per le ragioni e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.